城乡融合发展是中国式现代化的必然要求。习近平总书记深刻指出，“城乡发展不平衡、农村发展不充分仍是社会主要矛盾的集中体现”，“要重塑城乡关系，走城乡融合发展之路”。中共二十届三中全会对完善城乡融合发展体制机制作出重大战略部署，要求“必须统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴，全面提高城乡规划、建设、治理融合水平，促进城乡要素平等交换、双向流动，缩小城乡差别，促进城乡共同繁荣发展”，为深化农业农村改革、推进城乡融合发展指明了前进方向，注入了强大思想动力。

打通土地要素在城乡间的流动通道是促进城乡融合发展的重要一环。习近平总书记在浙江工作时亲自谋划部署推动了“千万工程”这一重大决策，为推进城乡融合发展提供了重要的启示借鉴。全域土地综合整治是“千万工程”迭代升级的重要抓手，是深化土地制度改革、推动城乡融合发展的重要途径，是系统解决钱从哪里来、人往哪里去、地从哪里出的重要手段。截至2023年底，全国1304个试点完成综合整治规模378万亩、实现新增耕地47万亩、减少建设用地12万亩，在优化空间布局、服务乡村全面振兴等方面取得了显著成效，形成了一系列可推广、可复制的宝贵经验。取得成绩的同时，我们通过对部分试点地区的调研看到，组织模式简单、效益不佳等现象仍不时出现，土地整治的全域性和整体性体现得还不够充分。如广东在中央的支持下在全域土地综合整治工作方面进行了很好的探索，2017年以来，全省开创性推进垦造水田，有效保障200多个重大项目的水田占补平衡，交易水田指标超过10万亩，增加各级财政收入超过400亿元；谋划推动了21个国家级和21个省级全域土地综合整治试点，总投资1269亿元，已完成投资347亿元，初步形成可复制、可推广的全域土地综合整治经验方案。但在城镇化进程加快的现实背景和推进城乡融合发展的迫切要求下，仍处于攻坚克难阶段，一些“难点”“堵点”问题需要进一步研究解决。

中共二十届三中全会为完善城乡融合发展体制机制擘画了新时期改革蓝图。我们应抓住学习贯彻落实中共二十届三中全会精神的契机，针对不同区域、不同类型的土地要素情况，推进政策集成创新，探索以城乡融合发展为指导的全域土地综合整治工作机制，激发实现城乡融合发展的推动力，为城乡融合发展提供新动能。

■ 加快完善政策支持体系，切实强化全域土地综合整治的基础支撑能力

目前，国家层面已经出台了一系列关于推进全域土地综合整治的综合措施，但是在实施路径和具体操作上，还需要加大体制机制创新力度和配套政策的供给力度，打通全域土地综合整治“最后一公里”。一是在构建市场化机制方面进行政策创新突破。进一步完善各类指标的激励和交易机制，允许各类指标在省域范围内通过便捷的方式进行交易，为指标价格划定合理范围，保障整治工作持续发展；纵深完善社会资本参与模式，激发社会资本投资动力，创新金融支持全域土地综合整治政策。二是为全域土地综合整治提供更多技术和人才的支撑。加快全域土地综合整治技术标准修订和新标准的制定，建立统一的全域土地综合整治要素信息共享平台；加强对全域土地综合整治的通才及专门人才的培育，提升全域土地综合整治的专业能力。

■ 构建差异化土地要素整理策略，促进区域协调发展新格局

城乡区域发展不平衡往往伴随着土地要素的梯度差异。例如浙江省“七山一水二分田”，山区26县占浙江省45%的面积，却只创造了不到10%的生产总值。广东珠三角地均工业增加值是粤东西北地区的2.2倍，粤东西北中心镇工业用地亩均税收不足珠三角的1/10。如何深入挖掘各类资源潜力，推动其优化配置，是形成城乡融合发展新格局的重要切入点。一是要构建一套差异化要素流动策略。立足地区差异化空间格局，发挥县域重要支点作用，将县城作为城乡融合枢纽，将镇作为联城带村的综合服务节点，做强中心镇、专业镇、特色镇，因地制宜补齐短板弱项，加强县、镇、村城乡体系的融合度与可连接性。二是要完善区域合作机制，加快跨区域土地要素流动。探索建立“产业飞地”“农业飞地”“生态飞地”等多种“飞地券”，完善资源要素跨区域调剂机制。在健全收益共享配套制度上，探索飞地园区生产总值跨区域分解核算方案，创新跨行政区域干部考核办法。

■ 用好土地整治政策工具箱，加强县域土地要素统筹谋划

从全国范围来看，多数县域底子薄、基础弱，加上城镇化进程中城市群和都市圈等空间单元的虹吸效应，县域经济发展不平衡、不充分的矛盾突出。需要进一步加强县城综合承载能力，促进县镇村功能衔接互补。一是用好“资源撬动+连片整备”政策工具。以推动产城融合为目标，开展土地连片整备，推进建设用地与农用地的联动整理，为产业平台提供优质空间载体。推动低效村镇工业集聚区综合整治，结合零散基本农田集中形成连片产业平台，探索建设用地+农用地的连片整备模式，消除碎片耕地对成片开发的约束，实现片区高质量发展。二是完善农村集体经营性建设用地入市制度。加快探索解决集体经营性建设用地合法手续不全等较为普遍的历史遗留问题；加强县镇层面专项规划支撑，增加集体经营性建设用地利用专项规划，制定入市流转政策，为镇级国土空间规划的编制提供支撑；完善农村集体经营性建设用地入市前地上带建筑物的处理、入市后土地增值收益分配、入市监管等机制。

（作者程萍系全国政协常委，民革广东省委会主委） 

来源：人民政协网-人民政协报